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英国公共警务私营化情况及其私营化模式介绍

发布日期:2016-06-03 来源:www.piccvianhz.com 已浏览1361次

20世纪90年代以来,英国警务的显著变化之一就是越来越多的主体参与到警务中来。不仅有具有国家性质的公共警察,还有大量具有私人属性的警务主体。例如,私人保安公司、北爱尔兰社区警务的治安维持会、英国全国纺织虐待儿童协会、皇家公园警察以及健康与安全执行局等。这些大量涌现的私人警务主体在英国治安维护方面发挥了日益重要的作用。但私人警务主体的发展并没有否定公共警察的主导地位,相反,私人警务主体之所以能发挥作用,仍然要依赖公共警察,与公共警察在诸多领域广泛合作,从而实现其自身的角色。

在英国,公共警察意味着52个警察部队(43个在英格兰和威尔士,8个在苏格兰,1个在北爱尔兰),这些警察部队区别于其他警务主体(包括非内政部警察部队),主要是因为他们的“公共性”。也就是说这些警察是公共组织,资金来源于公共税收,向公众提供免费的服务,拥有全部的警察权力。尽管其高度的“公共性”,然而在某些领域,日益增长的“私营化”程度开始出现。本文以MarkButton的2002年第一版的《PrivatePolicing》(《私人警务》)为主,参考其他文献,对英国公共警务私营化概念及其私营化模式进行介绍。

公共警务私营化的概念

一、公共警务与私人警务的划分。公私二分法被认为是西方学者最伟大的二分法。琼斯和纽伯恩认为构成警务公私二分法最重要的因素包括警务的供应方式、资金来源、警务提供者和使用者之间的本质关系以及被雇佣人员的雇佣身份这四个方面。其一,公共的供应方式主要是国家提供警务,私人供应方式主要是在自由市场经济中私人的企业提供警务;其二,公共性的资金来源是政府税收而私人性的资金主要来自雇主对私人机构的支付费用;其三,警务提供者、使用者之间关系呈现私人性时主要是通过合同和竞争这种方式,而如果警务的供应是垄断性的、向大众普遍提供的,那么它就具有公共性;其四,私人的被雇佣人员没有特殊的雇佣身份,而公共官员则具有特殊的权力。

根据公共和私人警务的四个关键标准,英国警务主体划分为四大类。第一类是公共警察,包括了52个英国内政部警察部队。第二类是包括混和警务下的一系列公共和私人化的组织,一般分为三小类:一小类是“中央和地方的警察组织”,包括了许多专业的警务主体,他们属于地方或国家层面的公共部门从事专业化警务,如英国健康与安全执行局、英国国家医疗服务系统反欺诈服务理事会;二小类是“专门的警务机构”,如利物浦港警察、英国交通警察以及皇家公园警察等;三小类是除了私人保安部门之外的一些从事警务的私人化机构,如英国全国纺织虐待儿童协会、皇家防止虐待儿童协会以及反软件盗窃联盟等。第三类包括大量自愿参与警务的个人或组织。从国家认可的特殊警察到北爱尔兰的社区警务的治安维持会和准军事部队。第四类是私人保安公司,通过市场提供服务属于私人部门,它的资金通过合同关系来源于雇主,职工通常没有特殊警察权力。其中第一类在四个关键标准上均表现为公共性,第四类在四个关键标准上均表现为私人性,在两种“极端”中间,有一个灰色地带表现出不同程度的“公共性”和“私人性”,根据其将“公共性”和“私人性”的不同程度,划分到第二、三类。

在警务分类上的主要问题在于混和警务的问题:除了公共警察、私人保安或一些自愿活动之外的在公共性和私人性上有多种变化的组织机构。表2是利用琼斯和纽伯恩的区分公共和私人警务的四个关键标准对主要警务进行的划分。表格从最高“公共性”(公共警察主体)到最高“私人性”(私人保安业)进行了全面分类。

对公共警务来说,首先,从供应模式上来看,很明显是在公共部门,服务供应是通过国家而不是市场;其次,资金来源几乎全部来自于地方和国家税收;其三,警务原则是给所有享有权利的人而不是给支付得起的人;最后,官员享有特殊的警察身份。街道巡逻、维持秩序、处理犯罪以及其他类型的社会服务主要由公共警察从事。

二、公共警务私营化的途径。

关于“私营化”的定义,从政府普遍主动收缩职能范围到私营部门职工对公共部门官员的更精确替代。然而,所有定义潜在的主题是国家角色的缩减和固有的一种信念,即在提供产品和服务方面,私人部门更加高效。巴特勒已经识别出许多私有化的政策,从最具有绝对性的开始,即国家资产向私人部门的销售。接下来是撤销管理规定,即减少对工业的管理,这可能会导致更多私人部门接管。然后,公共机构将他们以前所承担的职能外包给私营部门。最后一种情况是,政府将对接受其服务的人员选择其他最优服务的自由。

为了促进警务私营化,不同的国家实施了一系列不同的政策。这些政策包括私人保安公司的员工完全替代公共部门,招聘政府官员到私人机构,实行服务收费等。

1991年,约翰斯顿将警务私营化的方式分为三种。第一种是直接或间接的“减负荷”,公共警察将一些职责“卸载”给私人部门管理负责或公共警察不能满足公众需求时,私人部门正好填补了这一空白。第二种是“外包”,即一些职责仍然归属于政府警察,但其通过与私人部门签订合同的方式让其协助自己去完成,公共警察仍然拥有最后的管控权。第三种,约翰斯顿将其称为“收费和销售警察服务”,公共警察通过收费和销售警察服务这种商业化的途径逐渐行事。

1、“减负荷”。减负荷可以通过直接的方式,如政府放弃一些功能,同时也可以间接进行如由于资源的约束政府不能提供一些服务而私人部门来填补这一空白。许多职责政府已经不再承担,另外有一些关于他们未来身份地位的重要推测。例如,1995年保守党政府曾出台了一项关于“警察核心和辅助任务”的报告。这项报告称内部核心任务仍然是警察的责任;外部核心任务应当由警察来管理但可以由特殊的人或公民来从事或“外包”;辅助性任务不必要求警察管理或传达。

过去60多年来,英国警察“减负荷”的程度逐渐扩大。检查门是否锁上、护送运钞车等这些警察以前常干的任务,现在他们却不再从事。以前,在足球比赛场地,警察分散开来维持公共秩序、确保安全非常常见,随着足球俱乐部同意在足球比赛的安全管理中承担更加重要的角色后,由警察来维护比赛秩序的现象开始迅速减少,并由一些管理人员和安全员代替。实际上,一些英超联赛根本就没有警察在场。例如,1989年诺丁汉佛利斯特150名警察在75个管理员的辅助下执行了任务。到1995年,已经只有22名警察和225个管理员。

调查欺诈是警察有效减少其角色的另一个领域。在20世纪50年代和60年代,如果某一单位发生内部欺诈,警察去进行一系列调查是非常普遍的一种惯例。然而,如果这种情况发生在现在,警察在调查之前会要求当事人提供一些主要证据。他们甚至希望相关的单位自己首先去完成调查。因此,一些单位便转而向一些私人部门去求助,希望其能帮助自己去完成一些基本的甚至是全部的调查。

报警系统是警察减轻负担的又一领域。传统上来讲,警察会对任何报警采取行动。然而,由于人们大量使用警报系统以及一些错误报警不断增加造成了警力的浪费,警察开始尝试对一些报警置之不理。1995年英国警察协会出台了一项关于报警的政策,设置了警察采取行动的一些条件。其中那些不满足条件以及多次重复失败的报警将不会收到警察的反馈,除非有其他额外因素如目击者报告。防盗报警已经是私人安保行业介入提供服务的领域,这一领域许多私人保安公司希望警察完全退出或者至少外包出去。此外,私人部门倡议警察退出另一非常重要的警务活动——公共街道巡逻。近年来,非正式“减负荷”在某种程度上开始出现,例如许多私人购物中心由一些私人保安员巡逻。

2、合同外包。在这种私营化模式下,虽然公共警察把一些服务合同外包出去,但其仍然要承担服务的费用。警察的许多职能已经合同外包给私人部门,其中一些并非直接与警务有关。例如,提供饮食服务、清洁、维修等等。在私人部门承包的任务中,最有利可图的是押送囚犯。以前,押送凶犯由警察和监狱官员来执行,在新的方案下,英格兰和威尔士的护送任务分为八个领域,由Group4,SecuricordndReliance来管理。刑事司法法规定了将治安法院的安全合同外包出去,这对私人部门来说,是其可以拓展的一个庞大领域。伦敦警察大厅最近已经着手于将其999应急服务合同外包给私人部门。

与合同外包相关的是,在过去20多年来政府警察不断的充分调动和使用公民。许多职位,过去由警察从事,现在由公民从事。例如,在西米兰德滋君警察局,1982年有1838名公民从事,而在1992年涨到了2943名公民从事。公民所接管的一些职能主要包括执行交通法规、处理前台询问、行政支援、犯罪现场工作及不重要的调查工作。因此,警察职能的平民化仅仅是合同外包的一小步。

3、警务经营模式。随着“管理主义”和“新公共管理”引入到了政府部门,警务经营模式逐渐应用到公共部门,包括警察在内的许多公共部门都被纳入到财政管理计划中,这个计划强调“经济、效率和有效性”。这项计划背后所隐含的准则是设置目标、确定优先顺序以及鼓励警务经营。财政管理计划是根据内政部的一项通知即鼓励“有目标警务”。这项通知之后,开始强调物有所值。警察改革主要针对警察管理员和体制。警察和地方法院法强调郡警察局长的“行政法官”角色,即他负责管理而不是实施警察服务。警察和地方法院法也规定了郡警察局长的主要职责是管理财政预算、介绍行动目标以及商业利益。

新公共管理在公共警察上的应用已经成为许多研究的焦点。然而,这一部分的焦点集中在销售警务、收取费用及追求赞助上。很久以来,警察对于特殊服务是收费的,尤其是在足球比赛和公共秩序维护事件上。1996年,警察法案第25条规定警察将会在警区对任何人要求提供的特殊警察服务收取费用。在这项法案的第18条,警局也向当地政府提供产品和服务。对警察来说,对在私人场地上进行的足球比赛或其他公共事件收取服务费用,已经成为长久惯例。然而,近年来,警察提供更广泛的服务。例如,利物浦市议会以三十五万美元雇佣额外的12个官员在其市中心巡逻。一些警察为当地的企业提供特殊执勤,如南威尔士警局对工厂和商业楼宇提供护卫。宝马、奔驰及劳埃德UDT出资成立侦探联盟调查被盗机动车辆。泰晤士报曾调查发现艾德赛斯警察愿意以每小时34.5美元为私人聚会提供警察服务。其他政府机构、健康信托和企业也购买了额外的警力。

英国公共警务私营化的情况

理论上警务私营化没有局限,因为至少在理论上国家完全可以被废除。然而在现实中,英国警务私营化在政治上是有所限制的。正如丹斯所认为的,决定警务私营化能走多远并不是一件容易的事情。剥离某些甚至所有的警务然后将其分配至其他经营者是可能的,但必须谨慎考虑它的影响。

一、约翰斯顿关于警务私营化的极端假设。

约翰斯顿曾提出警务私营化的极端假设。在这一假设中,约翰斯顿考虑到了警察是如何建立公司销售服务的。

如同英国将监狱全部承包给私人部门,至少在理论上将警察的全部服务或一些重要职能合同外包出去是可行的。2010年通过的警察私营化法案将政府规制化,即政府奖励、监视和规范与私人部门签订的合同。政府设置必要标准、制定满足这些标准的详细说明并且在对招标进行详细分析的基础上,将合同授予给由保安公司、职业介绍所及商业银行组成的联盟。这个联盟继续雇佣公共警察的大部分人员。他们继续宣誓相同的独立誓言,他们拥有相同的权力。最终公共警察的数量会减少,他们现在仅从事如博森调查所描述的“内在核心的职能”。“外在核心”和“辅助性”的职能都合同外包给私人部门和一些调查公司。

在高级管理层,老的管理人员将由拥有丰富管理经验的公民和致力于改革创新的警察来代替。那些曾成功担任过规模巨大的设备管理公司主管的人员将接任新的郡警察局长。郡警察局长首先需要做的—些决定,即退出—些“低效服务”,如对于防盗报警所采取的行动以及调查某些财产性犯罪。郡警察局长也将鼓动对于以前一些免费提供的服务收取费用,如调查入室盗窃。更具有挑衅性的是,他将带动警察以适当的价格从事营利性活动。同时他也积极寻求—些赞助,所有的警车都将涂上明亮的橙色为一家大型电信公司做广告。警官的统一制服也将刻有那些赞助警服的赞助商的印章,就像专业足球运动员的运动衫一样。

这是一个极端的例子,然而一些私营化的政策确实在警务部门发生,如监狱。

二、公共警务私营化的不利影响。

政府警察固然在成本节约和私营化中可以获取长效利益,然而警务私营化却引起了一系列的关注。许多已经产生或可能大规模采取的公共警务私营化模式会导致利益冲突。例如,一个当地的商人向警察赞助了许多警车,然而他与一个正在调查的欺诈案有关,那么赞助是否会影响案件的调查过程,商业利益是否会腐败对公正的追求?同样地,受雇于某公司的官员可能会迫于压力去做一些公司想让他去做的事。例如,被雇佣去商业区巡逻的公共警察,雇主要求其在这些区域实施商业区自己的规定,这可能会和一些群体的权利产生冲突。例如,流浪者坐在长凳上或成群的年轻人聚集在一块,尽管没有犯罪,店主可能会以其降低了这一区域环境、影响客源为由,要求警察将这些流浪人员或年轻人赶走。警察的商业化可能会威胁警察所持有的普遍高度关注。如果他们被认为代表企业利益,随后这些企业声名狼藉,这可能会对警察产生影响。

随着警务工作的减少,公共警察将仅仅从事打击犯罪的任务,这种情况持续下去所带来的影响,警务进一步私营化所引起的最重要的关注之一可能是成为人们对警务私营化最关注的问题之一。如果公众与警察的接触是通过打击犯罪的角色而不是进行街道巡查或参与一些公共活动等,那么这就会改变公众对警察的看法,警察到底是干什么的?此外,城市的警务分化也将存在令人担忧的一面,即富裕的领域由对顾客友好的私人保安公司监管,而贫穷的地区由公共警察进行治理。

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